Terceirização no setor público: o que o Acórdão 987/2026 do TCU significa para empresas que contratam com a Administração

O Tribunal de Contas da União proferiu, em abril de 2026, decisão de elevada significação para empresas que contratam com o Poder Público. O Acórdão 987/2026, oriundo de denúncia relativa ao Pregão Eletrônico 90039/2024 do Tribunal Regional Eleitoral da Bahia, consolida entendimento capaz de afetar milhares de contratos administrativos em vigor, especialmente aqueles celebrados sob a modalidade de dedicação exclusiva de mão de obra. A repercussão prática alcança empresas de tecnologia da informação, engenharia, arquitetura, consultoria especializada e manutenção predial.

O entendimento anteriormente prevalecente concentrava-se na verificação da ausência de subordinação direta entre os profissionais terceirizados e os servidores efetivos do órgão contratante. O novo paradigma desloca o eixo analítico para a comparação objetiva entre as atribuições legais dos cargos efetivos e as atividades efetivamente desempenhadas pelos terceirizados, configurando irregularidade sempre que houver superposição material de funções, independentemente da nomenclatura empregada nos instrumentos contratuais.

A síntese do novo entendimento

O caso concreto envolveu contratação no valor de R$ 5.825.994,34, com termo de referência que descrevia as atividades dos terceirizados como sendo de apoio técnico e auxílio à equipe técnica do tribunal. O Tribunal de Contas procedeu ao cotejo entre as atribuições legais dos cargos efetivos de engenheiro e arquiteto previstas no plano de cargos do TRE/BA e as atividades efetivamente descritas no edital. A análise demonstrou superposição substancial, configurando, na prática, suprimento de pessoal mediante terceirização, em afronta ao art. 37, II, da Constituição Federal e ao art. 3º, IV, do Decreto 9.507/2018.

O entendimento firmado pode ser sintetizado em três pontos. O primeiro é o reconhecimento de que a nomenclatura empregada nos contratos não descaracteriza a natureza substancial das atividades. O segundo é a objetivação do teste de aferição da regularidade, que passa a se concentrar na existência de carreira própria no órgão contratante e na inerência das atividades terceirizadas às atribuições dos cargos efetivos. O terceiro é o afastamento expresso da insuficiência de pessoal como causa legitimadora da terceirização, impondo-se ao gestor o dever constitucional de prover os cargos vagos por concurso público.

Situações que configuram irregularidade

• Empresa de TI contratada por autarquia federal mediante alocação de quinze postos de trabalho ocupados por analistas de sistemas e programadores, em regime de dedicação exclusiva, com remuneração mensal proporcional ao número de profissionais. A autarquia dispõe das carreiras de Analista e Técnico de Tecnologia da Informação, com vagas parcialmente preenchidas. A superposição entre as atribuições dos cargos efetivos e as atividades terceirizadas configura a irregularidade, independentemente da alegação de insuficiência de pessoal próprio.
• Empresa de engenharia consultiva contratada por universidade federal para disponibilizar oito engenheiros e três arquitetos em postos de trabalho fixos, com jornada regular e remuneração mensal por profissional alocado. A universidade possui as carreiras de engenheiro e arquiteto, ainda que com efetivo reduzido. Esse arranjo enquadra-se na hipótese vedada, conforme sinalizado no [[Acórdão 25/2026-TCU-Plenário|https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/doc/acordao-completo/25/2026/Segunda%20C%C3%A2mara]].
• Empresa contratada por ministério federal para disponibilizar vinte e cinco postos de trabalho ocupados por profissionais com formação em administração, contabilidade e economia, executando análise de processos, elaboração de relatórios gerenciais e suporte às áreas finalísticas. O ministério dispõe das carreiras de Analista e Técnico Administrativo. A irregularidade revela-se nítida porque as carreiras administrativas constituem o núcleo do plano de cargos da Administração.

Situações juridicamente regulares

A jurisprudência do TCU não proscreve toda e qualquer contratação de serviços especializados, dirigindo-se especificamente a coibir o uso desvirtuado da terceirização como suprimento ordinário de pessoal.

• Prefeitura Municipal que contrata escritório de advocacia especializado em compliance público para implementação de programa de integridade municipal, abrangendo diagnóstico institucional, elaboração de relatórios técnicos, condução de entrevistas, produção de pareceres, redação de minutas de leis e capacitação de servidores, com prazo determinado de doze meses e remuneração vinculada à entrega e aprovação de produtos. A regularidade subsiste ainda que o município disponha de corpo jurídico próprio, em razão da especialização técnica exigida, da transitoriedade da contratação e da estruturação da remuneração por escopo.
• Autarquia federal que contrata empresa de engenharia para elaboração de projeto executivo de modernização de complexo predial específico, com entrega final em prazo determinado e remuneração vinculada à aprovação dos produtos. A autarquia possui engenheiros e arquitetos efetivos que atuam na supervisão da contratada. Essa modalidade encontra respaldo na jurisprudência, conforme reconhecido pelo Ministro Benjamin Zymler, ao consignar que a contratação de serviços continuados de engenharia consultiva seria possível em contratos sem dedicação exclusiva de mão de obra, pagos por demanda ou produtos entregues, e não por postos de trabalho.
• Empresa de tecnologia contratada para implementação de sistema integrado de gestão administrativa, com prazo determinado de dezoito meses e entregas estruturadas em marcos contratuais sucessivos (levantamento de requisitos, desenho da arquitetura, desenvolvimento dos módulos, testes e implantação), com remuneração por marcos de entrega. A regularidade decorre da configuração como prestação de serviços técnicos profissionais especializados estruturada por escopo, prevista no art. 6º, XVIII, da Lei 14.133/2021.

Critérios práticos para avaliação dos contratos

• Modalidade de remuneração: contratos com pagamento atrelado à disponibilização contínua de profissionais revelam-se mais vulneráveis do que aqueles vinculados à entrega de produtos específicos.
• Comparação de atribuições: cotejo entre as atribuições legais dos cargos efetivos e as atividades efetivamente desempenhadas pelos terceirizados, configurando irregularidade a presença de superposição material substancial.
• Caráter da contratação: transitório e projetal, com forte presunção de regularidade, ou contínuo e ordinário, voltado ao suprimento permanente de demandas operacionais.
• Especialização técnica: demonstração da especialização técnica do contratado e da inadequação da execução do serviço pelo quadro próprio.

Conclusão: a importância da assessoria jurídica especializada

O Acórdão 987/2026 representa marco jurisprudencial de elevada relevância, impondo às empresas contratadas pelo Poder Público a necessidade de revisão de suas estratégias contratuais. As consequências abrangem desde a impossibilidade de prorrogação dos contratos vigentes até questionamentos perante os órgãos de controle. As empresas que se anteciparem na estruturação de propostas comerciais alinhadas ao novo paradigma, oferecendo modelagens contratuais por escopo ou produto, posicionar-se-ão de forma mais competitiva. O escritório Cainelli de Almeida Advogados oferece diagnóstico dos contratos vigentes, identificação dos pontos de exposição jurídica, proposição de reestruturações contratuais adequadas, atuação preventiva junto aos órgãos contratantes e defesa técnica em eventuais questionamentos perante os órgãos de controle. Caso sua empresa contrate com o Poder Público, especialmente em regime de dedicação exclusiva de mão de obra, recomenda-se a realização de análise técnica preliminar dos contratos vigentes.