Fim do Teto Inflexível de 25%: O Novo Entendimento do TCU que Beneficia as Empresas Contratadas

O TCU mudou o entendimento sobre aditivos contratuais que ultrapassam o limite de 25% na Nova Lei de Licitações (Lei 14.133/2021). Agora, a discussão não foca mais em saber se a alteração é qualitativa ou quantitativa: o Acórdão 1753/2026 exige a comprovação prática e consensual de três requisitos (técnico, econômico e social) para autorizar a exceção. Entenda o impacto imediato para empresas contratadas e gestores públicos.

Nota: este artigo, de autoria do nosso sócio Mauricio Andorffy, foi originalmente publicado na revista eletrônica Consultor Jurídico (ConJur).

Por décadas, a discussão sobre aditivo contratual que ultrapassa o limite legal girou em torno de uma pergunta: a alteração é qualitativa ou quantitativa? Sob a égide da Lei 8.666/1993, se a mudança fosse qualitativa (sem alterar a dimensão do objeto), parte da doutrina e da própria jurisprudência do TCU admitia que o teto de 25% não se aplicava. Sendo quantitativa, o limite era tido como incontornável.

O Acórdão 1753/2026, do Plenário do Tribunal de Contas da União, aprovado por unanimidade, muda essa pergunta e traz consequências práticas diretas para quem negocia, fiscaliza ou contesta aditivos no regime da Lei 14.133/2021.

O caso que originou a nova tese

A decisão originou-se de uma consulta do Ministério dos Transportes ao TCU (TC 026.259/2024-9) sobre contratos de supervisão e gerenciamento de obras do DNIT. A resposta do Ministro Augusto Nardes, relator do caso, foi dividida em dois planos:

• No plano temporal: contratos firmados sob a Lei 8.666/1993 permanecem sujeitos ao teto de 25% sem exceção, mesmo diante de dificuldades operacionais, vantajosidade comprovada ou impossibilidade prática de substituir o contratado. Não há válvula de escape para contratos legados.
• No plano conceitual (para os contratos atuais): o TCU resolveu uma controvérsia até então aberta sobre a aplicação dos limites na nova lei.

A tese rejeitada: o fim da “exceção qualitativa” automática

Parte da doutrina defendia que as alterações qualitativas não se sujeitariam aos limites legais, por não haver previsão expressa de teto para esse tipo de modificação na lei anterior. O relator discordou expressamente. Segundo o acórdão, o art. 125 da Lei 14.133/2021 não distingue alterações qualitativas e quantitativas, nem unilaterais e consensuais, para fins de sujeição ao limite legal. Na prática, o texto encerra o argumento de que a natureza qualitativa de uma alteração, por si só, autorizaria superar o teto legal.

A tese que abre a exceção: os três novos requisitos

A mesma decisão, no entanto, abre uma válvula de escape com condições mais exigentes e, ao mesmo tempo, mais objetivas. Excepcionalmente, a Administração pode ultrapassar os limites do art. 125 da Lei 14.133/2021, desde que a alteração seja consensual (acordo entre as partes) e necessária à completa execução do objeto. Para isso, é preciso demonstrar, por escrito e de forma inequívoca, a viabilidade sob três aspectos cumulativos:

• Técnico: comprovar que o contratado mantém as condições e garantias da sua proposta e possui capacidade técnica e econômico-financeira para a consecução do objeto.
• Econômico: demonstrar que a opção pela continuidade do contrato é menos onerosa do que os encargos decorrentes de sua rescisão, acrescidos dos custos para elaboração de nova licitação, além de manutenção e vigilância nesse período.
• Social: comprovar que a medida visa antecipar os benefícios e o usufruto do objeto contratado.

O que muda na prática para as empresas contratadas?

Para advogados e gestores de contrato, a consequência é uma mudança de foco argumentativo e probatório. O esforço deixa de ser classificar a alteração e passa a exigir duas demonstrações concretas:

• Que a alteração foi efetivamente pactuada por acordo entre as partes (manifestação formal de vontade), e não uma mera aquiescência a uma determinação da Administração;
• Que existe prova documental individualizada para cada um dos três requisitos fixados pelo acórdão (técnico, econômico e social). Uma justificativa genérica de vantajosidade não bastará para sustentar a extrapolação em um controle posterior.

Atenção: quem estrutura a defesa ou o pedido de aditivos deve observar um ponto sensível. Se a motivação nos autos não separa claramente os três aspectos, ou se a alteração foi formalizada como determinação unilateral seguida de aceite do contratado, a tese do Acórdão 1753/2026 tende a operar contra, e não a favor, da validade da extrapolação.

“A discussão sobre o limite de aditivo deixou de ser, isoladamente, uma discussão de classificação. Passou a ser uma discussão de prova.”

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